與教育部鄭部長討論
2024.07.10
關於教育經費
一、教育經費法定下限自然上漲
![](http://jendo.org/files/福留子孫/95-114年教育經費變化.png)
右圖是民國 95~114 年,政府年收入與教育經費之間的變化:
- 我國法律對政府編列教育預算定有下限,只能編更高,不能編更低。這個下限以政府前三年歲入淨額乘以一定比例,此比例在民國 100 年是 21.5% ,目前是 23% 。
- 台灣政府的租稅負擔率常年佔 GDP 的 13%
- 歲入淨額不含舉債收入,教育經費沒有要舉債辦教育。
- 由於這種制度設計,只要政府收入增加(不管支出是不是也增加),教育經費編列下限就會跟著水漲船高。
- 最上方為政府歲入,唯一的凹陷是 2008 金融海嘯,除金融海嘯外政府收入會自然成長。如民國 92 年是 1.85 兆, 112 年增為 3.89 兆二十年間增加 20409 億。
- 造成教育經費數量及增長斜率約為政府歲入的 ⅕ ,教育經費長期而言年增 228 億,每 4.4 年要增加約 1000 億,如果以現在的增幅,每兩年教育經費的應分擔數兩年就會增加 1000 億。
- 教育經費下限在民國 95 年是 4019 億,二十年後的民國 114 年是 8357 億。增加了 4338 億。
- 行政院一般教育補助一直維持在每年 500~600 億(均貧富)。
由於政府歲入逐年升高,過去 20 年間,教育經費法定下限每 4.4 年會提高約 1000 億。過去「去化」新增教育經費有以下途徑:
- 12年國教
- 降低每班學生人數
- 增加每班教師編制
- 節節升高的退撫支出(已踩剎車)
- 充裕水電
- 網路與資訊建設(這一輪尚閒置)
- 為國中小學生每班教室裝冷氣
- 新冠肺炎疫情期間,買了大量的平板電腦
- 不排富,定額補助私立大學生與高中生學費
- 近年大量以津貼(教育券)方式補助學前教育
此時推動學前教育公共化,公校導入自主學習,正是時機:
- 應修改《教育經費編列與管理法》建置中央教育發展基金。
- 中央與地方政府應分工合作配置學前教育公共化之經費––透過教育經費基本需求差短補助,各縣市負擔公共學前教育的基本部分,其差短部分由行政院一般教育補助中予以補足。
我們建議增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為:「中央政府得設立中央教育發展基金,應專帳管理,教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金,供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」
其作用為:
- 中央的財源可以支持地方的教育需求。
- 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算,使跨年規畫容易落實。
- 可以管理公庫財源,也可以管理非公庫財源。
- 每年教育經費法定下限得以滿足。
- 運用經費時不必急於每年用光,撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。
二、潛在的問題
![](http://jendo.org/uploadFiles/丁志仁/甲案的長期結果.png)
(一)無法合理分配中央與地方的教育經費應分擔數
目前分配中央與地方教育經費分擔應採行的三原則:
- 承認過去的分配有其背景因素,所以只處理增量部分。
- 承認造成教育經費增量的原因乃是中央與地方各自的財源(不含舉債與鑄幣)增長的結果,由於財源增長幅度不同,可依其權重分配增量。
- 承認中央與地方財源增量,對於教育的「支付責任」不同,仍依其不同的「教育財政責任」折算其「增量分配數」。
可持續的方案應該是:中央與地方政府教育經費增量分配:依據中央與地方政府各自「財源增量佔總增量之比重×教育佔支出之比重」分配。
財源增量貢獻度,中央與地方之比為:4.88比1
教育支出佔總支出比重,中央為12.09%,地方為32.42%
增量分配權重中央為(4.88/5.88)×0.1209=0.10034
增量分配權重地方為(1/5.88)×0.3242=0.05514
中央教育經費增量分配比率為:64.54%
地方教育經費增量分配比率為:35.46%
此方案的長期影響如右圖:
- 7 年後中央佔教育經費的一半
- 83 年後中央佔教育經費的 60%
- 900 年後中央佔教育經費的 64%
- 無限多年後中央佔教育經費的 64.54%
但主計總處堅持中央政府教育經費應分擔比例固定在總分擔數的 46.79% 。
(二)地方政府編列的教育經費,已經追不上基準委員會核定的應分擔數
地方政府教育經費應分擔數(單位:億) | |||||||||||||||||||
---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
95年 | 96年 | 97年 | 98年 | 99年 | 100年 | 101年 | 102年 | 103年 | 104年 | 105年 | 106年 | 107年 | 108年 | 109年 | 110年 | 111年 | 112年 | 113年 | 114年 |
2254 | 2334 | 2403 | 2456 | 2486 | 2503 | 2527 | 2565 | 2659 | 2827 | 2903 | 3106 | 3210 | 3310 | 3386 | 3476 | 3591 | 3800 | 4099 | 4447 |
年份 | 108年 | 109年 | 110年 | 111年 |
---|---|---|---|---|
法定下限 | 6215 | 6358 | 6543 | 6759 |
決算金額 | 6406 | 6785 | 7227 | 7446 |
地方決算 | 3677 | 3978 | 4361 | 4415 |
地方比重 | 57.40% | 58.63% | 60.34% | 59.29% |
中央比重 | 42.60% | 41.37% | 39.66% | 40.71% |
但是教育經費決算(實際執行後果),中央政府的教育經費分擔比重,每年減 0.5% ;地方政府的教育經費分擔比重,每年增加 0.5% 。對照新增財源主要是發生在中央,此狀態不可持續。但如果地方增加的 0.5% 主要是來自行政院一般教育補助,則目前的運作又變得可以持續。
(三)地方編列教育經費跟不上,但教育決算卻能超過法定下限的原因
- 一般教育補助編在中央,決算卻發生在地方。
- 行政院特別預算中的教育支出,預算處理不計入 23% 。
- 教師課稅收入 100 億/年,專用於特定項目教育支出,理論是不計入 23% 。但剝離困難,未追蹤是否依約照做。
- 一般教育補助應揭露於基準委員會。
(四)相同的支出項目,現在的單價比以前更貴
![](https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/a/ae/台灣學生單位成本.png)
- 博士生:新通過《教育部博士生獎學金補助計畫作業要點》五年要投入 41 億,維持博士生的規模。
- 如右圖所示,國中小學生每年單位成本快速攀高:
- 2000年台灣實施《教育經費編列與管理法》後,政府教育經費和政府收入掛勾,和教育量體脫勾。
- 國中每生單位成本高於國小每生單位成本,但差距在逐年縮小。
- 2012年後,教育部開始合計國中小每生單位成本。
- 過去十年國中小學生單位成本每年顯著成長,原因是教育經費增加、學生量體減少。
- 2018年全台國中小學生的單位成本首度升破 18萬/年,2019年全台國中小學生的單位成本是 18.9萬/年,2021年破 20萬/年。
- 依振鐸學會辦理機構實驗教育(2013~2021),高國中小實施自主學習之學生單位成本,新冠疫前落在每生每年 18 萬,新冠疫後落在每生每年 20 萬,我國實在是有開始在現場大規模推廣自主學習之財務可行性,惟教師文化與教育行政制度,尚有須微調配合之處。
- 勞基法 base 的「自主學習典範」(教師月薪 4.5 萬外加勞保健保勞退,一個月年終,師生比 1:7),學生單位成本是 18萬/年 ,成分如下:
- 導師:10.3萬/生.年(57%)
- 教室折舊:0.14萬/生.年(0.8%)
- 選修/組課:6萬/生.年(33.3%)
- 行政支出:1.58萬/生.年(8.8%)
- 主要是因為實施「班本課程」,再加上導師、家長、同學、合作課程共同分擔課務,使得成本下降。
- 傳統教學典範下,維持相同規模的教育成本也變貴
- 右圖是研究 2018 與 2022 兩年的台灣各地方政府的教育決算。
- 迴歸曲線取二次函數相關。
- 剔除台北市之後,各縣市的教育支出呈現幾乎完美的迴歸曲線。
- X 軸以教學人力(須多少老師教完課綱),代表一個縣市的教育規模。
- Y 軸是該縣市當年的決算教育支出。
- 磚紅線代表 2018 年的迴歸曲線。
- 藍色線代表 2022 年的迴歸曲線。
- 單位教學人力(政府基本的教育義務)對應的成本系統性攀高。
(五)如果不能維持財政紀律,保障教育經費將受政治攻擊
三、教育基本需求應納入「自主學習支援人力」
(一)2023年基準委員會上提案
案由:
建請本委員會開始研議教育經費基本需求加入「自主學習支援人力」。
提案委員:丁志仁,謝國清
說明:
- 台灣公校教育當前面臨的三大危機:生成式 AI 帶來的傳統公校教育發生「價值沈沒」,新生兒縮減潮,體制外教育對「自辦義務教育」的正當性爭奪。
- 教育基本需求內涵人力部分除「教學人力」、「行政人力」外新增「自主學習支援人力」 0.1C(C 指班級數),並進行試算。
- 列舉自主學習教學人力使用場景,初為 12 項,後增到 16 項,如:
- 組課:老師協助同學組課(老師提供大量的陪伴、OST)。
- 社團:依同學興趣與性向組織社團。
- 選修:提供選修課。
- 達人教學支援:開門辦教育,將鐘點費用於教學支援人員,如家長、各行業達人,來分享職涯或生涯的人生經歷。
- 雙老師制度:兩位老師彼此配合,帶動學生自學、組內共學、組間互學、教師導學。
- 家長參與教育事務:系統性導入家長說課、備課、參與治理學習。
- 混搭三種資源:設籍學校上課、參與實驗教育、家長運用學習資源(如社教館所)支持同學學習。
- 行動學習:包含學生策畫、群學、移地三元素的學習活動。
- 參訪:學生參與策畫參訪。
- 場域實習:讓十六歲以上在學生,進入工作職場實習或以師徒制跟隨達人實習。
- 主題備課:老師決定範圍,同學決定具體報告主題,老師陪伴同學預演,並提供指導。
- 補救教學:運用以上原則,用於補救教學,可運用校外人力。
- 市集:規畫跨校的學習市集。
- 共同觀影並討論:由小組或學習社群共同觀看影片,分析影片,並在映後舉行討論。
- 編輯報紙:約定主題與時間區間,由同學共同蒐集素材,並編輯成報紙,上台發表,互相觀摩成長。
- 說故事:同學先蒐集各種廣告、業配文中的故事哏,討論分析後,進行再創作,如變成微劇本。
- 補助操作:
- 有縣市以部分的學校網絡試辦,錢就不用扣回去。
- 指導費用按目前的核支作業要點處理:校內講師鐘點費比照備課分享最高上限八百。
- 條件○:學校願意讓部分班級(老師願意)二到三節以上連排,可以用於:學校正課時段、週六日、課後留校時段、寒暑假,均可核結。
- 條件一:學生參與自己的學習治理,如:組課…,請參考上一段的使用場景列舉。
- 條件二:讓同學群學,最低標準為:有發表的分組討論,社團。
結果:主計總處與國發會代表反對,因會議採共識決,所以未通過。但主席潘部長打配合:裁示「國教署對『自主學習支援人力納入教育經費基本需求』」一案,辦理委託研究,研究成果提委員會 113 年度研究小組及委員會議討論。」</p>
1. 學校在現有的補助基準下外加 10% 但是此事仍面臨以下變數:
案由: 並建議研議以下財務措施的可行性:
但昨天教育部綜規司來協調:將提案改列報告事項,理由有有三:
==x==(二)國教署國中小組偏遠暨創新科選定項目,在實驗教育中先行辦理(一石二鳥)
補助項目
補助對象
大致基準
備註
學
習
資
源1.組課共學
學校、機構、團體、自學生
2. 其他對象以每生每學期 1.2 萬為上限
3. 支應項目:出席費、諮詢費、鐘點費、
講座鐘點費、勞工保險費、勞工自行提撥
之退休金及代理教師或非公教人員平安保
險之保險費、印刷費、交通費、住宿費、
膳費、場地費、教材教具費、資料集費、
學生平安保險之保險費、全民健康保险補
充保險費及雜支,或其他相關必要費用。
4. 講師費提高到每節 2000 元
2.共組同好社團
學校、機構、團體、自學生
3.開設適性選修課程
學校、機構、團體、自學生
4.專家、達/職人教學支援
學校、機構、團體、自學生
5.場域實習
學校、機構、團體、自學生
輔
導
資
源
1.聘用專業輔導人士
學校、機構、團體、自學生
2.輔導師資養成/增能研習(輔導人才增能研習)(註1)
實驗教育學校 / 機構 / 團體
3.特殊療育(如藝術治療)課程、活動(註2)
學校、機構、團體、自學生
(三)國教署國中小組課程科補助「自主學習帶領者培力計畫」
學習演進階段 傳統學習 過渡階段(已在都會區學校實施)
圖示 傳統典範下的師承關係
自主學習典範 (共振模式)
學生學習樣態 教師檯上授課、學生檯下聽講、教師布置作業、評量 學生自學、組內共學、組間互學(發表)、教師導學
教師新增工作 無 學生自學並非自己學,尚需透過教師額外引導,爰新增以下工作:
1.引進教學資源(專家、達人入校)
2.催化同學選題(自學)
3.催熟討論與準備(組內、間)
4.陪伴預演(發表)
5.嚮導同學的發表活動
經費來源 目前基本需求設算 需要新增自主學習人力核結
(四)原擬今年再進行委員提案維持政策訊號與推進動能
建請本委員會開始研議教育經費基本需求加入「自主學習支援人力」。
提案委員:丁志仁,蕭東原
四、建請部長可否於明日裁示
教育現場加速走向自主學習典範之必要