學前教育公共化的機會之窗

什麼是公共服務

台灣的教育公共化聯盟曾對公共化提出三個判準要件：

1. 平等參與
2. 公益規準
3. 公部門一定比重的經費投入，此要件可簡稱為共同負擔要件

此外運作公共服務也應該服膺以下兩個原則：

1. 公開透明
2. 權責相符

依照這一組判準，目前政府所推出的「準公共化托育」其實是還不是「公共化托育」，其基本立場是把學前教育當成一個商品市場，國庫經費以接近「教育券」的方式，挹注到這個商品市場來。

依照各國在教育領域中實施「教育券」的經驗，這樣子做，會導致兩個結果：

1. 越高社經的家庭，越容易取得並享用政府資源，這使得不同社經階層的教育機會落差擴大，違反「平等參與」原則。
2. 學前教育的內涵，會被「商業利益」牽著鼻子走，逐漸偏離公益規準。

符合學前教育公共化的正確解方應該是：從五歲開始，逐步推動「公共化幼兒園」，用八年的時間做到 3~5 歲兒童皆可以免抽簽進入「公共化幼兒園」及托育中心。

為什麼要推動「學前教育公共化」

在台灣，就讀私立幼兒園的成本相當昂貴，優質的私立幼兒園一個月動輒就要花上一萬多元。反之，如果希望孩子進入平價、優質與近便的公幼或非營利幼兒園，卻必須抽籤、排隊，比考大學還要困難。

根本原因是，台灣的公共化幼兒園(公幼與非營利)相當不足，就讀名額與私立幼兒園相比，是懸殊的「3:7」。由於公共化幼兒園名額不足，只能優先提供給弱勢家庭，私立幼兒園又只有經濟優勢家庭才能就讀。一般中產階級的家庭，於是成為了犧牲品，變成幼教體制的孤兒。

反觀國際：學前教育公共化——由政府主責提供大量的公共化幼兒園名額，早已成為主流。特別是OECD國家，他們的幼兒園平均公私比是「7:3」，與台灣剛好相反！原因是，先進國家咸認為，透過公共投資打造幼兒托育服務建設，形成優質(Accountable)、平價(Affordable)、普及(Accessible)的服務體系，有助於社會經濟發展。學前教育公共化的「3A」特徵，能夠消弭家庭教育的不平等、普及提升幼兒發展，支持青年女性就業、緩解少子女化的多重效果。

以五歲模型推估「學前教育公共化」需要多少錢

要推估2~5歲「學前教育公共化」的經費規模，可以先以五歲一年為模型，再去設算2~5歲的總經費。

※另有一次性支出：改建幼兒兒園教室，每間教室改建經費 100 萬，每年級為 67.5 億，之後每年編列折舊與修繕費用。

依上圖，我們將五歲「公共化幼兒園」經費設算分成四大部分：

一、直接人事費

1. 每一年齡層幼童估為 18 萬人。
2. 入園率估為 90% 。
3. 平均每班人數為 25 人。(有人主張 20人，待討論)
   計算下來全台共須 6750 班
4. 每班編配兩位「學前教育工作人員」擔任教育的工作。
5. 每位「學前教育工作人員」的基本月薪設為 4 萬，外加勞保、健保、勞退外加一個工作獎金，須乘 1.354 倍。
   得到每師每年的基本人事費為 64.56 萬。
6. 並同時要準備每位老師離職給與，自願離職時不用給與，資遣時須給與月薪 4 萬，退撫的人每年適當的所得替代率來算(0.72)，估計國庫每年再分擔準備金 30 萬(不含個人提存的準備金 7.5 萬)。
   本推計採高推計 30 萬。如能採取個人帳戶制則最理想，自願離職與資遣都能帶走個人帳戶中的儲金。
   總的原則是：不衍生未來的隱藏債務。
7. 以每 10 名教育人員，配置兩位行政人員的比例處理各項第一線服務工作。
   估計每年人事費約須 153.19 億。

二、現場設施

1. 以兩班為一園，約 3375 園。
2. 每園每年水費 2 萬。
3. 每園每年電費 14.4 萬。
4. 每園每年瓦斯費 3 萬。
5. 每生每年修繕費 1400 元，每園每年修繕費 6.72 萬

(2+14.4+3+6.72)×3375園 = 26.12萬×3375園 = 8.82 億

三、房舍折舊

1. 公共化幼兒園以運用現有土地、房舍為原則，不另估土地購置與營建費用
2. 每班估常態使用一間教室
3. 每間教室或辦公室的折舊估為每年 3 萬
4. 每 10 間教室再加估 1 間其他空間

3萬×6750班×1.1倍 = 2.23 億

四、政府行政經費

前三部分經費總和為 164.23 億，以其十分之一 16.42 億為政府行政經費，用以支持：

1. 養成「學前教育工作人員」
2. 維運學前教育視導
3. 協調預算就位與房舍取得

小結

合計上述四大項目，五歲公共化幼兒園方案每年約需 180.65 億。以此推估 2~5 歲的學前教育公共化，每年約須 620億的支出，如果再加上一歲的托兒中心，整個經費將達每年 700 億。

從設算架構來看，本聯盟的公共化幼兒園方案有以下特性：

1. 非強制入學，是「人民的權利，政府的義務」。
2. 平等參與、公益規準、公部門負擔經費，是真正的公共化。
3. 運用「教育是精神國防」時期(該時期每年學童人數 40 萬)，將國中小平均鋪到全國每一個角落的遺惠。
4. 學前教育人員的勞動條件高於非營利幼兒園，但不如教師及公務員。
5. 學生學習條件遠高於目前。

2019年教育部在學前教育的預算

1. 公立幼兒園：13億
   • 一般家庭：免學費
   • 低收入、中低收入家庭：免繳費用
2. 非營利幼兒園：17億
   • 每人每月繳 3500 元以下。
   • 第三名子女每人每月繳 2500 元以下。
   • 低收入、中低收入家庭：免繳費用
3. 準公共教保，給私幼：47億
   • 一般家庭：每人每月繳 4500 元以下。
   • 第三名子女每人每月繳 3500 元以下。
   • 低收入、中低收入家庭：免繳費用
4. 擴大發放育兒津貼，2~4歲，綜所稅率未達 20%：61億
   • 每人每月發 2500 元。
   • 第三名子女每人每月加發 1000 元以下。

財務推動路徑

上圖是民國 95~108 年，政府年收入與教育經費之間的變化：

1. 我國法律對政府編列教育預算定有下限，只能編更高，不比偏更低。這個下限以政府前三年歲入淨額乘以一定比例，此比例在民國 100 年是 21.5% ，目前是 23% 。
2. 歲入淨額不含舉債收入，教育經費沒有要舉債辦教育。
3. 由於這種制度設計，只要政府收入增加(不管支出是不是也增加)，教育經費編列下限就會跟著水漲船高。
4. 除金融海嘯外政府收入會自然成長，如民國 92 年是 1.85 兆， 106 年增為 2.75 兆十四年間增加 9000 億。
5. 造成的結果就是教育經費長期而言年增 154 億，每七年要增加約 1000 億。
6. 教育經費下限在民國 95 年是 4019 億，十四年後的民國 108 年是 6215 億。增加了 2000 億。

由於政府歲入逐年升高，過去 14 年間，教育經費法定下限每 7 年會提高約 1000 億。過去「去化」新增教育經費有以下途徑：

1. 12年國教
2. 降低每班學生人數
3. 增加每班教師編制
4. 網路與資訊建設，及水電
5. 節節升高的退撫支出
6. 倡議活化教學

但在2018年，其實已編不出足夠的教育支出去達成法定下限，此時推動學前教育公共化，正是時機：

1. 應修改《教育經費編列與管理法》建置中央教育發展基金。
2. 中央與地方政府應分工合作配置學前教育公共化之經費––透過教育經費基本需求差短補助，各縣市負擔公共學前教育的基本部分，其差短部分由行政院一般教育補助中予以補足。

我們建議增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為：「中央政府得設立中央教育發展基金，應專帳管理，教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金，供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」

其作用為：

1. 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算，使跨年規畫容易落實。
2. 可以管理公庫財源，也可以管理非公庫財源。
3. 每年教育經費法定下限得以滿足。
4. 運用經費時不必急於每年用光，撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。

專法

我們主張立專法跨黨派推進學前教育公共化，對我國有以下的好處：

• 對國家的明顯益處
  1. 提升國民人力素質，學前教育 CP 值最高
  2. 提高婦女勞動參與率，增加 GDP ，補注勞動力不足，有助兩性平權，避開貧窮陷阱
  3. 提高生育率
• 對國民的明顯益處
  1. 由專業且可信賴的人士協助幼兒照顧，可提升家庭與幼兒之福祉。(兒童早期發展)
  2. 減輕家庭經濟負擔，降低家庭經濟風險。(脫貧)
  3. 改善家庭中的女性地位。