教育經費兩委員的作用與相關工具箱
出自福留子孫
丁志仁 2024.07.13
關於今天的課
一、復振台灣的教育常民政治
二、諸微社群
| 微社群 | 發起伙伴 | 均優 | 專案 | |
|---|---|---|---|---|
| 1 | 台灣教育常民政治作業系統 | 外事分組： 蔡杏芬、周玉靜、吳忠泰、林佑哲、沈潔伃 范智鈞 | 2024 | |
| 2 | 教育經費公共參與 | 丁志仁、林芸伍、沈潔伃、施采邑、游士賢 范智鈞 | 2024 | 兩委員會 |
| 3 | 近未來數位公民 | 丁志仁、林怡廷、蔡杏芬、林津羽、黃于庭 丁禾、吳文娟、蕭典義、沈若葳、陳玟瑾 孫賜萍、劉彥伯、林立傑、范智鈞 大陸：羅善文、李宛琦 | 2024 | 青年彈性學習 |
| 4 | 發展全民國防教育 | 任懷鳴、丁志仁、周樂生、張智堯、楊雨青 沈昱丞、謝建民、譚翰駿、趙奕瑋、李澤林 非經常：黃思宇、許武龍(哈爸)、周玉靜 待問： 謝旻諺 | 2024 | 青年彈性學習 |
| 5 | 不歪樓理財 | 丁志仁、蔡杏芬、林津羽、施采邑、譚翰駿 | 2024 | 青年彈性學習 |
| 6 | 自主學習帶領者培力 | 丁志仁、傅心怡、黃于庭、施采邑、游士賢 譚翰駿 | 2024 | 自帶培II |
| 7 | 動手學科學 | 丁志仁、林芸伍 | 2024 | 全民科學平台 |
| 8 | 改善實驗教育治理 | 丁志仁、施采邑、游士賢 | 2024 | 實驗教育 光譜平台 |
| 9 | 全球華人教育聯絡網 | 丁志仁、游士賢 知中分組：丁志仁、許喬語 | 2025 |
台灣教育經費
一、政府教育經費自然上漲
右圖是民國 95~114 年，政府年收入與教育經費之間的變化：
- 我國法律對政府編列教育預算定有下限，只能編更高，不能編更低。這個下限以政府前三年歲入淨額乘以一定比例，此比例在民國 100 年是 21.5% ，目前是 23% 。
- 台灣政府的租稅負擔率常年佔 GDP 的 13%
- 歲入淨額不含舉債收入，教育經費沒有要舉債辦教育。
- 由於這種制度設計，只要政府收入增加(不管支出是不是也增加)，教育經費編列下限就會跟著水漲船高。
- 最上方為政府歲入，唯一的凹陷是 2008 金融海嘯，除金融海嘯外政府收入會自然成長。如民國 92 年是 1.85 兆， 112 年增為 3.89 兆二十年間增加 20409 億。
- 造成教育經費數量及增長斜率約為政府歲入的 ⅕ ，教育經費長期而言年增 228 億，每 4.4 年要增加約 1000 億，如果以現在的增幅，每兩年教育經費的應分擔數兩年就會增加 1000 億。
- 教育經費下限在民國 95 年是 4019 億，二十年後的民國 114 年是 8357 億。增加了 4338 億。
- 行政院一般教育補助一直維持在每年 500~600 億(均貧富)。
由於政府歲入逐年升高，過去 20 年間，教育經費法定下限每 4.4 年會提高約 1000 億。過去「去化」新增教育經費有以下途徑：
- 12年國教
- 降低每班學生人數
- 增加每班教師編制
- 節節升高的退撫支出(已踩剎車)
- 充裕水電
- 網路與資訊建設(這一輪尚閒置)
- 為國中小學生每班教室裝冷氣
- 新冠肺炎疫情期間，買了大量的平板電腦
- 不排富，定額補助私立大學生與高中生學費
- 近年大量以津貼(教育券)方式補助學前教育
此時推動學前教育公共化，公校導入自主學習，正是時機：
- 應修改《教育經費編列與管理法》建置中央教育發展基金。
- 中央與地方政府應分工合作配置學前教育公共化之經費––透過教育經費基本需求差短補助，各縣市負擔公共學前教育的基本部分，其差短部分由行政院一般教育補助中予以補足。
我們建議增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為：「中央政府得設立中央教育發展基金，應專帳管理，教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金，供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」
其作用為：
- 中央的財源可以支持地方的教育需求。
- 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算，使跨年規畫容易落實。
- 可以管理公庫財源，也可以管理非公庫財源。
- 每年教育經費法定下限得以滿足。
- 運用經費時不必急於每年用光，撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。
但稅收增加漲在中央(佔 2/3)，但教育經費增加，主計總處堅持中央政府教育經費應分擔比例固定在總分擔數的 46.79% 。 所以有七八個縣市教育經費編列數常年跟不上應分擔數。
二、那到底教育經費有沒有到達或超過法定下限？
| 地方政府教育經費應分擔數(單位:億) | |||||||||||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 95年 | 96年 | 97年 | 98年 | 99年 | 100年 | 101年 | 102年 | 103年 | 104年 | 105年 | 106年 | 107年 | 108年 | 109年 | 110年 | 111年 | 112年 | 113年 | 114年 |
| 2254 | 2334 | 2403 | 2456 | 2486 | 2503 | 2527 | 2565 | 2659 | 2827 | 2903 | 3106 | 3210 | 3310 | 3386 | 3476 | 3591 | 3800 | 4099 | 4447 |
| 年份 | 108年 | 109年 | 110年 | 111年 |
|---|---|---|---|---|
| 法定下限 | 6215 | 6358 | 6543 | 6759 |
| 決算金額 | 6406 | 6785 | 7227 | 7446 |
| 地方決算 | 3677 | 3978 | 4361 | 4415 |
| 地方比重 | 57.40% | 58.63% | 60.34% | 59.29% |
| 中央比重 | 42.60% | 41.37% | 39.66% | 40.71% |
但是教育經費決算(實際執行後果)，中央政府的教育經費分擔比重，每年減 0.5% ；地方政府的教育經費分擔比重，每年增加 0.5% 。對照新增財源主要是發生在中央，此狀態不可持續。但如果地方增加的 0.5% 主要是來自行政院一般教育補助，則目前的運作又變得可以持續。
地方編列教育經費跟不上，但教育決算卻能超過法定下限的原因
- 一般教育補助編在中央，決算卻發生在地方。
- 行政院特別預算中的教育支出，預算處理不計入 23% 。
- 教師課稅收入 100 億/年，專用於特定項目教育支出，理論是不計入 23% 。但剝離困難，未追蹤是否依約照做。
三、相同的支出項目，現在的單價比以前更貴
- 博士生：新通過《教育部博士生獎學金補助計畫作業要點》五年要投入 41 億，維持博士生的規模。
- 如右圖所示，國中小學生每年單位成本快速攀高：
- 2000年台灣實施《教育經費編列與管理法》後，政府教育經費和政府收入掛勾，和教育量體脫勾。
- 國中每生單位成本高於國小每生單位成本，但差距在逐年縮小。
- 2012年後，教育部開始合計國中小每生單位成本。
- 過去十年國中小學生單位成本每年顯著成長，原因是教育經費增加、學生量體減少。
- 2018年全台國中小學生的單位成本首度升破 18萬/年，2019年全台國中小學生的單位成本是 18.9萬/年，2021年破 20萬/年。
- 依振鐸學會辦理機構實驗教育(2013~2021)，高國中小實施自主學習之學生單位成本，新冠疫前落在每生每年 18 萬，新冠疫後落在每生每年 20 萬，我國實在是有開始在現場大規模推廣自主學習之財務可行性，惟教師文化與教育行政制度，尚有須微調配合之處。
- 勞基法 base 的「自主學習典範」(教師月薪 4.5 萬外加勞保健保勞退，一個月年終，師生比 1:7)，學生單位成本是 18萬/年 ，成分如下：
- 導師：10.3萬/生．年(57%)
- 教室折舊：0.14萬/生．年(0.8%)
- 選修/組課：6萬/生．年(33.3%)
- 行政支出：1.58萬/生．年(8.8%)
- 主要是因為實施「班本課程」，再加上導師、家長、同學、合作課程共同分擔課務，使得成本下降。
- 傳統教學典範下，維持相同規模的教育成本也變貴
- 右圖是研究 2018 與 2022 兩年的台灣各地方政府的教育決算。
- 迴歸曲線取二次函數相關。
- 剔除台北市之後，各縣市的教育支出呈現幾乎完美的迴歸曲線。
- X 軸以教學人力(須多少老師教完課綱)，代表一個縣市的教育規模。
- Y 軸是該縣市當年的決算教育支出。
- 磚紅線代表 2018 年的迴歸曲線。
- 藍色線代表 2022 年的迴歸曲線。
- 單位教學人力(政府基本的教育義務)對應的成本系統性攀高。
四、如果不能維持財政紀律，或升級教育典範，保障教育經費將受政治攻擊
1997 年連戰連手韋端凍結憲法 164 條的故事將重演。 當年的憲法規定：
- 教育、科學、文化支出佔中央支出的 15% 佔省支出的 25% 佔縣的 35% 以上。
- 含舉債
行政院教育經費基準委員會
- 決定教育經費的計算邏輯
- 決定教育經費的計算公式
- 決定次年教育經費編列的具體數字
一、應編多少？
- 歲入淨額平均值之23%
不含舉債 - 原住民族教育預算至少佔教育部之1.9%
- 特殊教育預算至少
- 佔教育部預算之4.5%
- 佔地方預算之5%
二、怎麼計算
(一)基本需求可以考慮的六個因子
(二)目前的基本需求計算公式
(三)應分擔數與一般教育補助
(四)地方不依應分擔數編教育經費就扣減一般教育補助
教育部教育經費分配審議委員會
- 每年教育經費中的活錢(1000億以上)，是透過這個機制在運作
- 依三百多個補助要點，驅動全國的教育
- 每兩年三百多個補助要點全部重審一輪
- 分四組實質審查(今年起可以機構委員可以派人代理)
- 高教組
- 國教組：從學前到高中
- 社教組
- 綜合組
- 每年開三次大會，通過各分組的付委審查結果，委員須親自出席不能代理
- 部次長的交辦事項，200 萬以下不必訂補助要點，都在三次大會中按慣例追認
- 委員沒有特權去要教育部補助給自己團體，只會優化補助要點，安排專案報告，絕不會干預個案。
教育經費要有比例保障，就要有比其他政事別預算，更高的財政紀律要求
成住壞空
- 用線上會議去麻木委員的審議強度(而且還是委員自己要求的)
- 多數委員不如文官與官員熟悉
- 相同項目的成本越來越貴，但文官不喜歡典範升級
