教育經費兩委員的作用與相關工具箱：修訂版本之間的差異

2024年7月15日 (一) 16:34的修訂版本

丁志仁 2024.07.13

關於今天的課

一、復振台灣的教育常民政治

二、諸微社群

三、陪著大家為里程碑事件打一場仗

見本文「陸 / 三」

台灣教育經費

一、政府教育經費自然上漲

右圖是民國 95~114 年，政府年收入與教育經費之間的變化：

1. 我國法律對政府編列教育預算定有下限，只能編更高，不能編更低。這個下限以政府前三年歲入淨額乘以一定比例，此比例在民國 100 年是 21.5% ，目前是 23% 。
2. 台灣政府的租稅負擔率常年佔 GDP 的 13%
3. 歲入淨額不含舉債收入，教育經費沒有要舉債辦教育。
4. 由於這種制度設計，只要政府收入增加(不管支出是不是也增加)，教育經費編列下限就會跟著水漲船高。
5. 最上方為政府歲入，唯一的凹陷是 2008 金融海嘯，除金融海嘯外政府收入會自然成長。如民國 92 年是 1.85 兆， 112 年增為 3.89 兆二十年間增加 20409 億。
6. 造成教育經費數量及增長斜率約為政府歲入的 ⅕ ，教育經費長期而言年增 228 億，每 4.4 年要增加約 1000 億，如果以現在的增幅，每兩年教育經費的應分擔數兩年就會增加 1000 億。
7. 教育經費下限在民國 95 年是 4019 億，二十年後的民國 114 年是 8357 億。增加了 4338 億。
8. 行政院一般教育補助一直維持在每年 500~600 億(均貧富)。

由於政府歲入逐年升高，過去 20 年間，教育經費法定下限每 4.4 年會提高約 1000 億。過去「去化」新增教育經費有以下途徑：

1. 12年國教
2. 降低每班學生人數
3. 增加每班教師編制
4. 節節升高的退撫支出(已踩剎車)
5. 充裕水電
6. 網路與資訊建設(這一輪尚閒置)
7. 為國中小學生每班教室裝冷氣
8. 新冠肺炎疫情期間，買了大量的平板電腦
9. 不排富，定額補助私立大學生與高中生學費
10. 近年大量以津貼(教育券)方式補助學前教育

此時推動學前教育公共化，公校導入自主學習，正是時機：

1. 應修改《教育經費編列與管理法》建置中央教育發展基金。
2. 中央與地方政府應分工合作配置學前教育公共化之經費––透過教育經費基本需求差短補助，各縣市負擔公共學前教育的基本部分，其差短部分由行政院一般教育補助中予以補足。

我們建議增加《教育經費編列與管理法》第十三條的第二項為：「中央政府得設立中央教育發展基金，應專帳管理，教育部主管預算於年度終了時應將預算賸餘滾存於基金，供未來年度繼續使用。其收支、保管及運用辦法由教育部定之。」

其作用為：

1. 中央的財源可以支持地方的教育需求。
2. 建置學前教育公共化的財源籌措可以混搭年度預算與基金預算，使跨年規畫容易落實。
3. 可以管理公庫財源，也可以管理非公庫財源。
4. 每年教育經費法定下限得以滿足。
5. 運用經費時不必急於每年用光，撙節使用可以滾存到來年最有效益的時間點來執行。

但稅收增加漲在中央(佔 2/3)，但教育經費增加，主計總處堅持中央政府教育經費應分擔比例固定在總分擔數的 46.79% 。 所以有七八個縣市教育經費編列數常年跟不上應分擔數。

二、那到底教育經費有沒有到達或超過法定下限？

但是教育經費決算(實際執行後果)，中央政府的教育經費分擔比重，每年減 0.5% ；地方政府的教育經費分擔比重，每年增加 0.5% 。對照新增財源主要是發生在中央，此狀態不可持續。但如果地方增加的 0.5% 主要是來自行政院一般教育補助，則目前的運作又變得可以持續。

地方編列教育經費跟不上，但教育決算卻能超過法定下限的原因

1. 一般教育補助編在中央，決算卻發生在地方。
2. 行政院特別預算中的教育支出，預算處理不計入 23% 。
3. 教師課稅收入 100 億/年，專用於特定項目教育支出，理論是不計入 23% 。但剝離困難，未追蹤是否依約照做。

三、相同的支出項目，現在的單價比以前更貴

1. 博士生：新通過《教育部博士生獎學金補助計畫作業要點》五年要投入 41 億，維持博士生的規模。
2. 如右圖所示，國中小學生每年單位成本快速攀高：
   • 2000年台灣實施《教育經費編列與管理法》後，政府教育經費和政府收入掛勾，和教育量體脫勾。
   • 國中每生單位成本高於國小每生單位成本，但差距在逐年縮小。
   • 2012年後，教育部開始合計國中小每生單位成本。
   • 過去十年國中小學生單位成本每年顯著成長，原因是教育經費增加、學生量體減少。
   • 2018年全台國中小學生的單位成本首度升破 18萬/年，2019年全台國中小學生的單位成本是 18.9萬/年，2021年破 20萬/年。
   • 依振鐸學會辦理機構實驗教育(2013~2021)，高國中小實施自主學習之學生單位成本，新冠疫前落在每生每年 18 萬，新冠疫後落在每生每年 20 萬，我國實在是有開始在現場大規模推廣自主學習之財務可行性，惟教師文化與教育行政制度，尚有須微調配合之處。

     勞基法 base 的「自主學習典範」(教師月薪 4.5 萬外加勞保健保勞退，一個月年終，師生比 1:7)，學生單位成本是 18萬/年 ，成分如下：

     1. 導師：10.3萬/生．年(57%)
     2. 教室折舊：0.14萬/生．年(0.8%)
     3. 選修/組課：6萬/生．年(33.3%)
     4. 行政支出：1.58萬/生．年(8.8%)

     主要是因為實施「班本課程」，再加上導師、家長、同學、合作課程共同分擔課務，使得成本下降。

3. 傳統教學典範下，維持相同規模的教育成本也變貴
   
   • 右圖是研究 2018 與 2022 兩年的台灣各地方政府的教育決算。
   • 迴歸曲線取二次函數相關。
   • 剔除台北市之後，各縣市的教育支出呈現幾乎完美的迴歸曲線。
   • X 軸以教學人力(須多少老師教完課綱)，代表一個縣市的教育規模。
   • Y 軸是該縣市當年的決算教育支出。
   • 磚紅線代表 2018 年的迴歸曲線。
   • 藍色線代表 2022 年的迴歸曲線。
   • 單位教學人力(政府基本的教育義務)對應的成本系統性攀高。

四、如果不能維持財政紀律，或升級教育典範，保障教育經費將受政治攻擊

1997 年連戰連手韋端凍結憲法 164 條的故事將重演。 當年的憲法規定：

1. 教育、科學、文化支出佔中央支出的 15% 佔省支出的 25% 佔縣的 35% 以上。
2. 含舉債

行政院教育經費基準委員會

1. 決定教育經費的計算邏輯
2. 決定教育經費的計算公式
3. 決定次年教育經費編列的具體數字

一、應編多少？

1. 歲入淨額平均值之23%
   不含舉債
2. 原住民族教育預算至少佔教育部之1.9%
3. 特殊教育預算至少
   • 佔教育部預算之4.5%
   • 佔地方預算之5%

二、怎麼計算

(一)基本需求可以考慮的六個因子

(二)目前的基本需求計算公式

(三)應分擔數與一般教育補助

(四)地方不依應分擔數編教育經費就扣減一般教育補助

教育部教育經費分配審議委員會

1. 每年教育經費中的活錢(1000億以上)，是透過這個機制在運作
2. 依三百多個補助要點，驅動全國的教育
3. 每兩年三百多個補助要點全部重審一輪
4. 分四組實質審查(今年起可以機構委員可以派人代理)
   • 高教組
   • 國教組：從學前到高中
   • 社教組
   • 綜合組
5. 每年開三次大會，通過各分組的付委審查結果，委員須親自出席不能代理
6. 部次長的交辦事項，200 萬以下不必訂補助要點，都在三次大會中按慣例追認
7. 委員沒有特權去要教育部補助給自己團體，只會優化補助要點，安排專案報告，絕不會干預個案。

教育經費要有比例保障，就要有比其他政事別預算，更高的財政紀律要求

成住壞空

1. 用線上會議去麻木委員的審議強度(而且還是委員自己要求的)
2. 多數委員不如文官與官員熟悉
3. 相同項目的成本越來越貴，但文官不喜歡典範升級

最近的里程碑事件：開始研議教育經費基本需求加入「自主學習支援人力」

• 里程碑事件會帶動巨大的風口，過去四十年，教育社運中約只會出現十次左右。如：

  0.振鐸(1984年成立)、人本(1985年成立)、教師人權促進會(1987年成立)、主婦聯盟教育委員會(1989年成立)相繼成立：(1984~1989)

  • 中華民國振鐸學會：是由一群中華台灣的中小學教師發起籌組的社團組織，1989年6月11日成立，宗旨為教育改革與教師進修，致力於教育改良理論與實務。
  • 人本教育文教基金會：名稱由來為其中心思想：「教育應該以人為本」。推動教育正常化及協助家長處理校園體罰與性別平等事件而在社會大眾之中獲得關注。並創辦森林小學實驗教育來落實該組織教育改革理念。
  • 教師人權促進會：宗旨是「推動教育改革、保障教師權益，維護教師尊嚴，尊重學術自由」，也發布了「教師人權宣言」，促進教師法成立。
  • 主婦聯盟教育委員會：結合關心教育的家長，共同關心學校教育與教育政策，提升教育品質，並普及學習權與父母教育權的觀念。

  1. 四一○遊行(1994)
     • 台灣數個民間團體於1994年4月10日發起大遊行活動，並成立四一〇教改聯盟持續推動，引起社會各界廣大迴響。其提出的四項訴求分別為：落實小班小校、廣設高中大學、推動教育現代化、制定教育基本法。此次大遊行後來被視為台灣教改的起點，而四項訴求也成為後來教育改革的主軸。
  2. 行政院教改會成立並運作(1994-1996)
     • 教改會只是1個為期2年的臨時編組，負責重大教育改革方案或政策的擬議、審議、建議、諮詢等任務，在1996年12月2日提出《行政院教育改革審議委員會總諮議報告書》後解散。
  3. 新版「台北市中小學學生家長會設置辦法」(1994)
     • 主婦聯盟教育委員會推動成立家長會
  4. 大學法修法(1994)
     • 大學自主
  5. 大法官 308 號解釋(1992) / 師資培育法取代師範教育法(1995廢止) / 教師法立法(1995)
     • 308解釋：公教分離
     • 師資培育法：為培育高級中等以下學校及幼兒園師資，充裕教師來源，並增進其專業知能，特制定本法。
     • 教師法：為明定教師權利義務，保障教師工作及生活，提升教師專業地位，並維護學生學習權，特制定本法。
  6. 國教法修法廢除統編本教科書，教科書改採政府訂課綱(1990提出-1999入法) / 民間書商編書(1989-1996) / 國教院國編館審書(1997)
     • 一綱多本政策是臺灣教育改革運動的一部份，開放各廠商自行編寫教科書，並將選擇教科書的權力交給各國中與國小自行決定，中華民國教育部只負責設定課程大綱，以及審查廠商出版的教科書內容。
  7. 教育基本法立法(1999)
     • 《教育基本法》是中華民國為了保障人民學習與教育權利、確立教育方針、健全教育體制所制定的教育法令，法令本身在教育法體系中具有「母法」或「本法」之性質。
  8. 社大成立並發展(1998)
     • 在台灣，社區大學依立法院所制訂的終身學習法設立執行，並有民間的社團法人全國社區大學促進會協助辦理。
  9. 《教育經費編列與管理法》立法(2000)
     • 教育經費不得低於GDP固定比例，每年召開教育經費審議委員會。
  10. 九年一貫課程(2004)
      • 九年一貫課程包含「人與自己」、「人與社會」、「人與自然」三個面向，整合所有國語、鄉土語言、英語、數學、社會、自然與生活科技、藝術與人文、健康與體育、綜合活動等學習領域，並依學生能力為指標，成為教育目標的依據。
  11. 十二年國教(2014) / 高級中等教育法立法(2013) / 一○八課綱實施(2019) / 高中學習歷程與考招連動(2022)
      • 近年的教育改革
  12. 實驗教育三法立法(2014)
      • 「高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例」、「學校型態實驗教育實施條例」、「公立國民小學及國民中學委託私人辦理條例」
  13. 國教法明定「應補助實驗教育」(2023) / 教育經費基準委員會開始研議教育經費基本需求加入「自主學習支援人力」(2023-2024)
      • 現在的教育改革

• 帶著年輕人去打一場戰役，自然出現常民政治的戰將與領袖。這樣子復振常民政治，比說故事給年輕人聽管用。

一、行政院教育經費基準委員會發生的事情

(一)2023年基準委員會委員提案 / 2024年基準委員會委員報告案

案由：
建請本委員會開始研議教育經費基本需求加入「自主學習支援人力」。
提案委員：丁志仁，謝國清

說明：

1. 台灣公校教育當前面臨的三大危機：生成式 AI 帶來的傳統公校教育發生「價值沈沒」，新生兒縮減潮，體制外教育對「自辦義務教育」的正當性爭奪。
2. 教育基本需求內涵人力部分除「教學人力」、「行政人力」外新增「自主學習支援人力」 0.1C(C 指班級數)，並進行試算。
3. 列舉自主學習教學人力使用場景，初為 12 項，後增到 16 項，如：
   1. 組課：老師協助同學組課(老師提供大量的陪伴、OST)。
   2. 社團：依同學興趣與性向組織社團。
   3. 選修：提供選修課。
   4. 達人教學支援：開門辦教育，將鐘點費用於教學支援人員，如家長、各行業達人，來分享職涯或生涯的人生經歷。
   5. 雙老師制度：兩位老師彼此配合，帶動學生自學、組內共學、組間互學、教師導學。
   6. 家長參與教育事務：系統性導入家長說課、備課、參與治理學習。
   7. 混搭三種資源：設籍學校上課、參與實驗教育、家長運用學習資源(如社教館所)支持同學學習。
   8. 行動學習：包含學生策畫、群學、移地三元素的學習活動。
   9. 參訪：學生參與策畫參訪。
   10. 場域實習：讓十六歲以上在學生，進入工作職場實習或以師徒制跟隨達人實習。
   11. 主題備課：老師決定範圍，同學決定具體報告主題，老師陪伴同學預演，並提供指導。
   12. 補救教學：運用以上原則，用於補救教學，可運用校外人力。
   13. 市集：規畫跨校的學習市集。
   14. 共同觀影並討論：由小組或學習社群共同觀看影片，分析影片，並在映後舉行討論。
   15. 編輯報紙：約定主題與時間區間，由同學共同蒐集素材，並編輯成報紙，上台發表，互相觀摩成長。
   16. 說故事：同學先蒐集各種廣告、業配文中的故事哏，討論分析後，進行再創作，如變成微劇本。

2023年結果：主計總處與國發會代表反對，因會議採共識決，所以未通過。但主席潘部長打配合：裁示「國教署對『自主學習支援人力納入教育經費基本需求』」一案，辦理委託研究，研究成果提委員會 113 年度研究小組及委員會議討論。」

二、修改《教育部國民及學前教育署補助推動實驗教育要點》(一石二鳥)

但是此事仍面臨以下變數：

1. 推動自主學習的政策方向會不會再轉變？
2. 整個方案能否得到部內預算支持？
3. 地方政府是否有誘因編列相應的配合款？
4. 將補助對象細化到個人，在請款、核結是否有足夠的專業人力支持作業？

三、由微觀到中觀再到宏觀推動

1. 擴充核心工作團隊
2. 散布基層廣宣，適合的人可以申請，較高的速度傳到相關的人和團體
3. 準備操作說明文件，例如：組課共學
4. 需要陣地，大概需要四五個(不一定散布全台，可以先集中北部)，優先：
   • 身生實驗教育機構
   • 公辦民營的和平實小、
   • 宜蘭人文
5. 需要文官內應。
   • 中央氛圍沒問題，
   • 地方縣市文官也要有(地方教育局處長)
     1. 台北市
     2. 新北市
     3. 宜蘭縣
6. 中觀機構調整：教育再公共化聯盟
7. 宏觀推動路徑擬定，
   • 動能維持
   • 鞏固補助要點
   • …

練習：

1. http://quality-learning.net/subsidize/s1.php
   訪客 / guest
2. 紙本會議資料